DOs & DON'Ts für Anbieter

I.   DOs

Bei den nachfolgenden DOs handelt es sich um Anregungen, die ein Auftragnehmer idealerweise befolgen sollte:

1.   Vollständige Dokumentation sicherstellen

Aus dem Preisrecht resultieren für den Auftragnehmer Anforderungen an eine ordnungsgemäße Dokumentation der Vorgänge. Die auf den Preistyp abgestimmten innerbetrieblichen Daten sollten bereits während der Vergabe und vor Beginn der Leistungserstellung erfolgen. Bei Preisen für marktgängige Leistungen sind die vom Unternehmen mit anderen Kunden realisierten Umsätze zum Nachweis des Marktpreises zu dokumentieren. Bei Selbstkostenpreisen sind die angefallenen Kosten nachzuweisen. Wegen der Unsicherheit bezüglich des Preistyps bis zur endgültigen Feststellung durch die Preisüberwachungsstelle empfiehlt sich eine Dokumentation sämtlicher im Unternehmen anfallender Umsätze und Kosten. Die Prüfungsvorbereitung beginnt damit, dass eine Vorkalkulation erstellt wird, die den Angebotspreis nachweist. Die Hinterlegung des Angebotspreises mit einer prüffähigen Auftragskalkulation ist essentiell. Die Dokumentation der Vorkalkulation umfasst insbesondere Nachweise über Mengen und Preise. Da möglicherweise im Rahmen einer Preisprüfung ein Selbstkostenerstattungspreis festgestellt wird, sollte neben den Planpreisen auch das Mengen- und Preisgerüst im Ist erfasst werden. Selbst informierte Auftragnehmer betreiben zuweilen einen hohen Aufwand, um sich gut auf die Dokumentationsanforderungen aller Preistypen vorzubereiten.

2.   Preisrechtliche Zuständigkeiten klären

Aufträge im Geltungsbereich des Preisrechts bedürfen einer Abstimmung zwischen den Mitarbeitern bzw. Abteilungen. Alle Beteiligten sind über die Relevanz des Preisrechts in Kenntnis zu setzen. Besonders wichtig ist die Kommunikation zwischen Vertrieb und kaufmännischer Abteilung. Es muss intern kommuniziert werden, dass geprüft werden kann und die VO PR 30/53 gilt. Dazu sind die Verantwortlichkeiten für das Datenmanagement klar zu definieren. Die Projektleitung sollte die Dokumentation von Angebot, Bestellungen, Ausgangsrechnungen sowie Leistungsnachweisen verantworten. Das Rechnungswesen sollte die Preisliste des Unternehmens pflegen, wie auch die Mitarbeiterliste mit den jeweiligen Personalkategorien fortlaufend aktualisieren. Das Datenmanagement soll gewährleisten, dass der Preisprüfer nur in abgestimmte Zahlen Einblick erhält. Dazu ist festzulegen, wer für die Herausgabe von Dokumenten an den Preisprüfer verantwortlich ist. Des Weiteren sollten die dem Preisprüfer vorgelegten Dokumente entsprechend nachgehalten werden.

3.   Belastbare Preistypstrategie entwickeln

Zentral für das öffentliche Preisrecht ist die Preistreppe mit ihren verschiedenen Preistypen. Gerade weil die einzelnen Preis-Stufen an klare Voraussetzungen geknüpft sind, braucht der Auftragnehmer hier ein solides Know-how. Aus Auftragnehmersicht sind die einzelnen Preistypen unterschiedlich attraktiv. Auch hier gilt es, die Treppe von oben nach unten zu kehren, d.h. einen Marktpreis anzustreben. Hier entfällt eine Kostenprüfung und mit dem öffentlichen Auftrag kann die marktübliche Marge verdient werden. Idealerweise wird man bei marktgängigen Leistungen für den gesamten Auftrag einen verkehrsüblichen Preis nachweisen. Sind für den Auftrag als Ganzes die Voraussetzungen eines Marktpreises nicht erfüllt, sollte der Auftragnehmer für wesentliche Leistungsbestandteile Marktpreise belegen können. Im Drittgeschäft mit nicht-öffentlichen Auftraggebern sind die Leistungen zu modularisieren und einzeln zu bepreisen. Personalintensive Dienstleistungsunternehmen bilden hierzu meist Personalkategorien für Projektmitarbeiter und einen Preis je Kategorie. Möglicherweise kann ein Auftrag, z.B. ein Feuerwehrfahrzeug, in ein Basissystem mit Marktpreis und kundenspezifischen Aufbauten aufgeteilt werden. Im Ergebnis liegt dann ein Selbstkostenpreis mit hoffentlich großem Marktpreisanteil vor. Bei insgesamt nicht-marktgängiger Leistung sollte der Auftragnehmer vorkalkulatorische Festpreise anstreben. Ein Selbstkostenfestpreis ist vorteilhaft: Erstens wird der Preis nur auf Basis der Vorkalkulation geprüft. Zum zweiten verbleibt eine positive Differenz zwischen der Vorkalkulation und den tatsächlichen Kosten beim Auftragnehmer. Für den Selbstkostenfestpreis muss allerdings die Überschaubarkeit des Mengen- und Wertgerüsts erfüllt sein. Anderenfalls wird mit dem Selbstkostenerstattungspreis das Ende der Preistreppe erreicht. Dieser Preistyp bietet dem Auftragnehmer zwar Sicherheit in Form der Erstattung der tatsächlich angefallenen Kosten, geht aber meist mit einem  niedrigen Gewinnzuschlag auf die Selbstkosten einher und ist daher recht unattraktiv.

4.   Verursachungsgerechte Kalkulation aufbauen

Das Preisrecht erfordert eine saubere Kalkulation der Selbstkosten im Rahmen einer Kostenträgerstückrechnung. Dazu ist die gem. LSP Nr. 10 (3) vorgesehene Mindestgliederung einzuhalten. Dabei ist zwischen öffentlichem Auftrag und Drittgeschäft zu trennen. Dies betrifft die Berechnung der Zuschlagssätze und die Aufteilung der Kapazitäten sowie die damit verbundene Zuordnung des betriebsnotwendigen Vermögens. Selbstkostenpreise setzen eine verursachungsgerechte Verrechnung der Einzel- sowie Gemeinkosten auf Vollkostenbasis voraus. Für eine solche sollte die Aufteilung der Kosten zwischen öffentlichem Auftrag und Drittgeschäft durch Bezugsgrößen korrekt wiedergegeben werden. In der Preisprüfung wird gerade auf die Abbildung des Einflusses des öffentlichen Auftrags auf die Kostenentstehung Augenmerk gelegt. Daher gilt es, die Kostentreiber zu identifizieren und die Gemeinkostenverteilung daran auszurichten. Ein klassischer BAB reicht dafür als Kostennachweis meistens aus. Schwierigkeiten treten in der Praxis auch im Rahmen langfristiger Verträge hinsichtlich der bestellten Kapazitäten auf. Bei Beschäftigungsrückgängen stellt sich die Frage, wem die Leerkosten anzulasten sind. Hat der Auftragnehmer die Kapazitätserweiterung zur gewinnbringenden Fremd-Vermarktung selbst veranlasst, sind die Kosten auch von ihm zu übernehmen.

5.   Unterauftragnehmer intelligent einbeziehen

Die PreisVO sieht vor, dass das Prüfrecht an Unterauftragnehmer weitergegeben werden kann. Dieses Durchreichen des Preisrechts ist jedoch an zwei Voraussetzungen geknüpft: Der Hauptauftragnehmer muss vom öffentlichen Auftraggeber verpflichtet werden, das Preisrecht auch auf Unteraufträge anzuwenden. Ferner ist der Unterauftragnehmer darüber im Vorfeld zu informieren. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, können sich Auftragnehmer durch organisatorische Ausgründungen dem Preisrecht entziehen. Die Vorgaben des öffentlichen Preisrechts gelten dann nur auf der ersten Ebene, nicht jedoch zwischen dem Auftragnehmer und seinen Lieferanten. Allerdings verlangen Auftraggeber zunehmend vertraglich die Weitergabe des Preisrechts an Unteraufträge. Wenn das öffentliche Preisrecht auf den Unterauftrag nicht angewandt werden kann, ist z.B. das BAAINBw als Auftraggeber berechtigt, einen Betrag in Höhe von 10% des Preises des Unterauftrages einzubehalten. Insofern sollten bei Verlangen des Auftraggebers die mittelbaren Auftragnehmer auf die Einhaltung des Preisrechts verpflichtet werden. Falls ein Unterauftragnehmer einer Preisprüfung unterzogen wird und der Preis des Unterauftragnehmers gekürzt wird, schlagen die preisrechtlichen Kürzungen voll auf den zulässigen Preis des Hauptauftrags durch. Würde also ein Unterauftragnehmer gegen das Preisrecht verstoßen, wäre der zulässige Höchstpreis zu reduzieren. Hat man allerdings die Anwendung des öffentlichen Preisrechts weitergereicht, ist ein finanzieller Schaden kaum zu erwarten.

 

 

II.  DON‘Ts

Die nun folgenden DON‘Ts sollte man als risikobewusster Auftragnehmer unbedingt unterlassen:

1.   Leichtfertig vom „Marktpreis“ ausgehen

Häufig kommt es im Rahmen von Preisprüfungen zur Korrektur des Preistyps. Als geradezu klassisch gilt der Fall, dass die Vertragspartner einen Marktpreis vereinbart haben, die Preisprüfer aber einen Selbstkostenpreis feststellen. Ursache für die häufige Beanstandung des Preistyps ist ein umgangssprachliches Verständnis des Begriffs Marktpreis. Allgemein versteht man unter dem Marktpreis den Preis, der sich am Markt durch das Zusammentreffen von Angebot und Nachfrage bildet. Dies wäre der marktübliche Preis dritter Anbieter für eine Leistung. Im preisrechtlichen Sinne ist der Marktpreis aber an die beiden Voraussetzungen Marktgängigkeit der Leistung und Verkehrsüblichkeit des Preises geknüpft. Außerhalb von vollkommenen Märkten entspricht der betriebssubjektive Marktpreis dem verkehrsüblichen Preis. Der betriebssubjektive Marktpreis ist der Preis, den derselbe Anbieter für gleiche marktgängige Leistungen wiederholt bei funktionierendem Wettbewerb durchsetzen konnte. Der Lieferant muss also nachweisen, dass der öffentliche Auftraggeber für die gleiche Leistung nicht mehr bezahlt hat als andere. Dies setzt voraus, dass der Auftragnehmer vergleichbare Umsätze nachweisen kann. Für die Anerkennung der Umsatzakte durch die Preisüberwachungsstelle sind möglichst drei Referenzprojekte jährlich vorzulegen. Die Prüfung, ob der im Wettbewerb zustande gekommene Angebotspreis des jeweiligen Anbieters auch dem verkehrsüblichen Preis entspricht, hat zwei Folgen: Erstens stellt der betriebssubjektive Marktpreis und nicht der Wettbewerbspreis die zulässige Preisobergrenze dar. Zweitens sind unabhängig von dem tatsächlich vorhandenen Wettbewerb Selbstkostenpreise anzuwenden, sofern die Verkehrsüblichkeit des Preises nicht feststellbar ist. Die Umwandlung hat zwei unbefriedigende Folgen. Zum einen kann infolge von Vereinbarungsspielräumen durch die Preisbehörden nur schwer der Selbstkostenpreis im Sinne der Vertragsparteien bestimmt werden. Zum anderen vernachlässigen Auftragnehmer zuweilen bei irrtümlicher Erwartung eines Marktpreises die gebotene Sorgfalt beim Kostennachweis. Dies führt zu einem deutlich niedrigeren zulässigen Höchstpreis und zu Rückforderungsansprüchen des öffentlichen Auftraggebers.

2.   Kostenmachen bei Selbstkostenerstattungspreisen

Auch ein Selbstkostenerstattungspreis ist für den öffentlichen Auftragnehmer kein Freibrief dafür, die Kosten aus dem Ruder laufen zu lassen. Gerade weil bei Selbstkostenpreisen effiziente Kontrollmechanismen durch den Markt fehlen, sieht das öffentliche Preisrecht ein Korrektiv vor: den Grundsatz der angemessenen Kosten unter wirtschaft­licher Betriebsführung. Die Begriffe ‚wirtschaftlich‘ und ‚angemessen‘ sind dabei nicht synonym zu verwenden. Kosten gelten als nicht angemessen, wenn sie in einem „auffälligen Miss­verhältnis zur Leistung stehen“. Beispielsweise sind die Kosten einer perfekt durchrationalisierten Rüstungsproduktion auf einer Halliginsel infolge der aufwendigen Logistik dem Wert des militärischen Geräts nicht angemessen. Die Forderung einer wirtschaftlichen Betriebsführung bezieht sich auf das gesamte Verfahren der Leistungserstellung. Das Wirtschaft­lichkeitsprinzip sieht eine Erfüllung des Auftrags zu minimalen Kosten vor. Hierbei ist jedoch kein Ideal­betrieb zu Grunde zu legen, sondern vielmehr ein normaler Betrieb. Dieser zeichnet sich durch wettbewerbs­fähiges Handeln und somit das Ausreizen der betrieblichen Möglichkeiten zur Kostenreduktion aus. Unwirtschaftlichkeit wird häufig an einer unzureichenden Auslastung festgemacht, wobei Auslastungen von über 80% gewöhnlich nicht zu Beanstandungen der Preisprüfung führen. Während das Kriterium der wirtschaftlichen Betriebsführung auf das Gesamtverfahren abzielt, werden bezüglich der Angemessenheit auch einzelne Kosten überprüft. So können z.B. Geschäftsführergehälter im Vergleich zum Branchendurchschnitt überhöht sein. Der Nachweis der Wirtschaftlichkeit und Angemessenheit wird über Zeit- oder Betriebsvergleiche vorgenommen. In Summe verlangt der Grundsatz der angemessenen Kosten unter wirtschaftlicher Betriebsführung also die gleiche Kostendisziplin bei Selbstkostenerstattungspreisen wie sonst im wirtschaftlichen Geschehen üblich.

3.   Positionshöchstbegrenzungen und Obergrenzen zulassen

Der öffentliche Auftraggeber möchte aus seinem berechtigten fiskalischen Interesse die Beschaffungskosten begrenzen. Daher hat er eine Präferenz für Selbstkostenfestpreise bzw. bei nicht überschaubarem Mengen- und Wertgerüst für Selbstkostenerstattungspreise mit Obergrenze. Umgekehrt impliziert letzterer Preistyp für den Auftragnehmer bei begrenzten Chancen doch erhebliche Risiken. Eine Überschreitung der Obergrenze geht voll zu seinen Lasten, während der Ergebnisbeitrag auf den zumeist überschaubaren Gewinnzuschlag auf Basis der Selbstkosten nach oben begrenzt ist. Immerhin können unterhalb der Obergrenze grundsätzlich Mehrkosten bei einigen Positionen mit Kostenunterschreitungen an anderer Stelle verrechnet werden. Noch gefährlicher für den Auftragnehmer sind daher Positionshöchstbegrenzungen, denn dann ist diese Querverrechnung zwischen verschiedenen Positionen nicht möglich. Insofern sollten aus Perspektive des Auftragnehmers Obergrenzen möglichst, Positionshöchstbegrenzungen auf jeden Fall abgelehnt werden. Besteht der Auftraggeber jedoch auf einer Höchstbegrenzung, sollte darauf geachtet werden, dass optionale oder zusätzliche Leistungen von dieser Obergrenze ausgeschlossen sind und innerhalb der Obergrenze Kompensationsmöglichkeiten zwischen Arbeitspaketen oder Kostenarten zugelassen werden.

4.   Taktieren bei Preisprüfungen

Manche Auftragnehmer versuchen, mangelnde Vorbereitung auf eine Preisprüfung durch Taktieren auszugleichen. Während eine effektive Vorbereitung Zeit spart und die Preisprüfungsstellen entlastet, führt Taktieren dazu, dass alle Beteiligten Mehraufwand haben. Nach § 9 PreisVO muss der Auftragnehmer zum Zwecke der Preisprüfung kooperieren. Die Befugnisse der Preisbehörden umfassen das Anfordern von Auskünften und Preisnachweisen, die Einsichtnahme in betriebliche Unterlagen, die Fertigung von Abschriften oder Auszügen, die Besichtigung von Betrieben sowie das Betreten von Grundstücken und Geschäftsräumen. Eine nicht zu empfehlende Extremform des Taktierens ist die grundsätzliche Ablehnung einer Preisprüfung durch den Auftragnehmer. Wenn er Auskünfte verweigert, stellt dies eine Zuwiderhandlung im Sinne von § 11 VO PR 30/53 dar und kann mit einer Geldbuße von bis zu 25.000 € geahndet werden. Typischerweise kann man auf Auftragnehmerseite eher ein Spielen auf Zeit beobachten. Dies beginnt meist bei der Vereinbarung eines Prüfungstermins in seinen Geschäftsräumen. Zuweilen werden bei der Prüfung vor Ort manche unvorteilhaften Unterlagen zurückgehalten und erst im weiteren Prüfungsverlauf nachgereicht. Im weiteren Verlauf könnte ein Auftragnehmer noch versuchen, die Fertigstellung des Prüfberichts durch Einwände zu verzögern. Ohne Prüfbericht fehlt dem Auftraggeber die Grundlage, um Rückforderungsansprüche zu stellen. In selteneren Fällen wird versucht, die disziplinarisch Vorgesetzten der neutralen Preisprüfer durch Verweis auf wirtschaftspolitische Interessen zu einer Intervention zu bewegen. Letztlich werden all diese Taschenspielertricks von der Preisüberwachung durchschaut. Da ein Auftragnehmer es möglicherweise jahrelang mit demselben Preisprüfer zu tun haben wird, kann das Verhalten in einer Preisprüfung Auswirkungen auf zukünftige Preise und andere Aufträge haben.

5.   Nachlässigkeit bei Stundensätzen und Zeitaufschreibungen

Bei der Berechnung von Stundensätzen und der Korrektheit der Stundenaufschreibungen gehen Auftragnehmer zuweilen nachlässig vor. Dabei stellt der Mitarbeiterstundensatz ein zentrales Instrument der Kalkulation und die Zeitaufschreibung ein wichtiges Element des Mengengerüsts dar. Die Mitarbeiterstundensätze hängen von den ermittelten anrechenbaren Kosten, der berechneten Beschäftigungsbasis und der Höhe des angemessenen Auslastungsgrades ab. Bei den Personalkosten werden zuweilen großzügig Geschäftsführergehälter, erfolgsabhängige Gehaltsbestandteile und Arbeitsplatzkosten angesetzt. Die Bestimmung der Beschäftigungsbasis erfolgt individuell, unter Berücksichtigung der Abwesenheitszeiten für Fortbildung, Urlaub und Krankheit. Weniger als 1.600 produktive Stunden werden bei einer Wochenarbeitszeit von 40 Stunden jedoch regelmäßig nicht anerkannt. Schließlich liegen die in der Praxis akzeptierten produktiven Stunden bei 90% bis 100%. Fehlen kaufmännische Buchungssysteme, bestehen kaum Plausibilisierungsmöglichkeiten der Stundennachweise. Die Manipulationsspielräume verleiten dazu, die Stundenaufschreibungen nicht zeitnah vorzunehmen. Spätestens in der Preisprüfung aber werden die Auffälligkeiten offengelegt. Bei vielen Dienstleistungen begründet gerade die Menge der Mitarbeiterstunden in Verbindung mit den zugehörigen Stundensätzen das Gros der Kosten. Beides lässt sich nicht kurz nach Projektende oder noch schlimmer vor der Preisprüfung zusammenstellen, sondern muss von Anfang an in den Dokumentations- und Kalkulationsstrukturen fest verankert sein.