Im Jahr 2015 wurde im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums gemeinsam mit Prof. Dr. Oliver Dörr das Gutachten „Die Bedeutung der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen“ erstellt.

Die Bedeutung der  Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen

Kurzversion der Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie

Prof. Dr. Oliver Dörr / Prof. Dr. Andreas Hoffjan

Die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen (im folgenden: PreisVO) ist ein ordnungsrechtliches Instrument des Wirtschaftsaufsichtsrechts der Nachkriegszeit. Sie wurde im November 1953 erlassen und beruht auf dem Preisgesetz von 1948, das noch vor Inkrafttreten des Grundgesetzes vom Wirtschaftsrat für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet (sog. Bizone) erlassen worden war. Die PreisVO soll im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe für eine marktwirt-schaftliche Preisbildung unter Wettbewerbs-bedingungen sorgen und greift zu diesem Zweck in die freie Preisbildung zwischen Anbieter und Nachfrager ein, indem sie verschiedene Grundsätze der Preisbildung und -berechnung aufstellt, die von Auftraggeber und -nehmer beim Abschluss des Beschaffungsvertrages zu beachten sind.Die vorliegende Studie untersucht im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie die gegenwärtige Bedeutung der PreisVO unter ökonomischen und rechtlichen Gesichtspunkten. Es soll eine Standortbestimmung der Verordnung unter Betrachtung von Notwendigkeit, Sinn und Zweck hoheitlicher preisrechtlicher Vorgaben für die Vergabe öffentlicher Liefer- und Dienstleistungsaufträge erfolgen. Dabei stehen aus betriebswirtschaftlich-empirischer Perspektive der tatsächliche Anwendungsbereich und die Praxisrelevanz der Verordnung auf dem Prüfstand, während aus juristischer Sicht vor allem die Entwicklung in den Bereichen des Vergaberechts, des Beihilfe- und Kartellrechts und ihre Auswirkungen auf die Bedeutung des PreisVO zu betrachten sind. Abgerundet wird die Untersuchung zum einen durch einen Ausblick auf die Bürokratiekosten durch die Anwendung der PreisVO sowie auf die Preisrechtsvorschriften anderer EU-Mitgliedstaaten. Sie mündet in eine disziplinübergreifende Gesamtbetrachtung zur Notwendigkeit der PreisVO unter den heutigen ökonomischen und juristischen Rahmenbedingungen und zeigt mögliche Veränderungen des geltenden Rechts auf. Die wesentlichen Ergebnisse der Studie sind nachstehend in Thesenform zusammengefasst:

  • Die PreisVO erfüllt weiterhin den Zweck des Vorrangs der marktwirtschaftlichen Preisbildung, leistet unter den heutigen Rahmenbedingungen zum originären Normzweck – der Aufrechterhaltung des Preisstandes – nur noch einen geringeren Beitrag.
  • Gleichwohl kann aus volkswirtschaftlicher Perspektive die zuweilen geringe Rationalität des öffentlichen Auftraggebers eine hoheitliche preisrechtliche Vorgabe einschließlich einer neutralen Prüfungsbehörde als externes Kontrollorgan rechtfertigen.
  • Die PreisVO wird infolge der geringen Kenntnisse einiger öffentliche Auftraggeber oftmals nicht beim Beschaffungsprozess beachtet.
  • Praxisrelevanz entfaltet das Preisrecht wenn Ausschreibungen nicht zu mehreren Geboten führen oder wenn unmittelbare Vergaben stattfinden. Die größte Bedeutung erlangt es bei Forschungs- und Verteidigungsaufträgen sowie institutionell auf Bundesebene.
  • Bei der konkreten Ausgestaltung des Preisrechts sind Feinjustierungen vorzunehmen. Die Verbesserungspotentiale betreffen den Mittelstand, Dienstleistungsaufträge, alternative Beschaffungskonzepte, die Übernahme von HGB-Wertansätzen, die Marktpreisdefinition sowie die Organisation der Preisprüfung.
  • Die PreisVO verursacht einen moderaten Bürokratieaufwand, vornehmlich durch die Selbstkostenpreisberechnung und die Grundsatzprüfung. Dieser würde nicht durch eine Abschaffung reduziert, individuelle Vereinbarungen bedingen dann erhöhte Transak-tionskosten.
  • Neben ihrem historischen Regelungszweck erfüllt die PreisVO infolge ihrer Inbezugnahme durch andere Teile der Rechtsordnung eine objektive Referenz- und Sicherungsfunktion, die im Falle einer Aufhebung der Verordnung nach gegenwärtiger Rechtslage unbesetzt bliebe.
  • Trotz eines identischen Bezugspunkts ihrer Regelungen stehen das Preisbildungsrecht und das Vergaberecht i.e.S. als selbständige Rechtsregime inhaltlich überschneidungsfrei nebeneinander. Sie enthalten gegenseitige Bezugnahmen aufeinander, die allerdings regelungstechnisch und inhaltlich unklar sind.
  • Die PreisVO verstößt weder gegen das EU-Beihilferecht, noch werden ihre wesentlichen Funktionen durch dieses erfüllt.
  • Die wesentlichen Funktionen der PreisVO können nicht insgesamt durch das deutsche Kartellrecht erfüllt werden, zumal sie ohnehin nur auf marktbeherrschende Anbieter anwendbar sind. Weiter finden die speziellen Entgeltregelungen des GWB nur auf die Energie- und Wasserwirtschaft Anwendung und bleiben in puncto Klarheit und Vorhersehbarkeit hinter den Regeln der LSP zurück. Die Gewährleistung der Selbstkostenpreise durch die PreisVO kann theoretisch mit dem allgemeinen Verbot des Ausbeutungsmissbrauchs (§ 19 Abs. 2 Nr. 2 GWB) in Konflikt geraten.
  • Die PreisVO ist in ihrer gegenwärtigen Gestalt sowohl mit deutschem Verfassungsrecht als auch mit europäischem Unionsrecht vereinbar. Der in der neuen EU-Vergaberechtlinie 2014/24/EU enthaltene, ausdrückliche Vorbehalt zugunsten des nationalen Preisrechts der Mitgliedstaaten macht deutlich, dass dieses vom harmonisierten Vergaberecht nicht erfasst – und somit auch regelungssystematisch zu unterscheiden – ist.
  • Auch wenn das Preisbildungsrecht weiterhin einen legitimen Regelungsgegenstand des deutschen öffentlichen Wirtschaftsrechts bildet, ist das Rechtsregime der PreisVO weder durch Verfassungs- noch durch EU-Recht geboten und steht damit zur Disposition des deutschen Gesetz- und Verordnungsgebers, der hierüber nach Maßgabe der politischen Willensbildung entscheiden kann.
  • Sollte letztere für eine grundsätzliche Beibehaltung des Preisbildungsrechts ausfallen, so empfehlen sich eine Reihe von Veränderungen in bezug auf seine grundsätzliche Regelungsstruktur und seine Verknüpfung mit dem Vergaberecht i.e.S. Hinsichtlich letzterer sollte vor allem die Bedeutung des Beachtensgebots in § 2 Abs. 4 VOL/A, § 2 EG Abs. 4 VOL/A, § 10 Abs. 5 VSVgV sowie der Auftragsbegriff des Preisbildungs-rechts klargestellt werden. Eine Ausdehnung des Preisbildungsrechts auf öffentlich finanzierte, aber privatrechtlich organisierte Auftraggeber entspräche seinem originären Regelungszweck.
  • Sollte ein autonomes Preisbildungsrechts beibehalten werden, empfehlen sich u.a. folgende inhaltlichen Modernisierungen:

    • Für die Kalkulation der Selbstkostenpreise von KMU sind größenabhängige Vereinfachungen vorzusehen.
    • Die Marktpreisbildung muss bei Ausschreibungen und Vorliegen echter Konkurrenzangebote erleichtert werden. 
    • Die Preisprüfung orientiert sich an verbindlichen Prüfungsstandards sowie -fristen und richtet mit einer zentralen Schiedsstelle eine zweite Instanz ein.
    • Für Dienstleistungsaufträge werden spezielle Kalkulationsschemata anerkannt.
    • LSP-Kostenpositionen werden stärker in Höhe der handelsrechtlichen Ansätze übernommen, insb. bei den Pensionsrückstellungen.
    • Bei wesentlichen Unterauftragnehmeranteilen (>80%) ist die VO PR 30/53 verpflichtend anzuwenden.