Preisrechtliche Aspekte bei öffentlichen Zuwendungen

Projektförderung als Teil der öffentlichen F&E-Förderung

Dem Staat stehen zur Umsetzung der Forschungsförderung diverse Instrumente zur Verfügung. Im Rahmen der direkten Förderung werden grundlegend die institutionelle und die projektbezogene Förderung unterschieden. Die direkte institutionelle Förderung bedeutet einen langfristigen, regelmäßigen Ausgabenzuschuss an Forschungsorganisationen. Die Projektförderung wird durch staatliche Förder- oder Fachprogramme charakterisiert, unter dessen genereller Zielsetzung einzelne F&E-Vorhaben direkt gefördert werden. Die Förderung ist zeitlich befristet und erfolgt auf Antrag. Die direkte Projektförderung ist von großer wirtschaftlicher Bedeutung. Im Gegensatz zur institutionellen Förderung schließt sie auch eine unmittelbare Förderung der Wirtschaft ein.

Wesentlich für die Förderung ist ihre inhaltliche Ausgestaltung, d.h. in welcher Form die staatliche Leistung für den Förderempfänger sichtbar wird. Die häufigste inhaltliche Ausgestaltung direkter F&E-Projektförderung stellen Zuwendungen dar. Es handelt sich dabei um zweckgebundene Leistungen der öffentlichen Hand, u.a. an private Dritte. Sie sind zumeist als verlorene Zuschüsse ausgestaltet, d.h. nur bei Verletzung von Förderbedingungen o.Ä. kann es zu einem Rückzahlungsanspruch seitens des Fördergebers kommen. Gerade deshalb ist diese Form der Förderung bei Förderempfängern beliebt.

Zuwendungen müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Sie werden für F&E-Projekte regelmäßig dann gewährt, wenn die Durchführung der Projekte aus eigenen finanziellen Mitteln – bspw. aufgrund zu hoher Unsicherheit bzgl. des Projekterfolgs – für den Förderempfänger nicht in Betracht kommt. Der Zweck oder das Ziel der Projekte muss explizit benannt werden und ein erhebliches Bundesinteresse, welches zumeist durch Förderprogramme artikuliert wird, verfolgen. Die Leistung von Zuwendungen erfolgt freiwillig an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, d.h. es besteht kein Rechtsanspruch seitens des Förderempfängers.

Ermittlung und Höhe einer Zuwendung

Um die Höhe einer Zuwendung zu ermitteln, gilt es zunächst die Bemessungsgrundlage zu definieren. Zwar stellen Ausgaben den Regelfall der Bemessungsgrundlage dar, allerdings werden gerade für F&E-Projekte großer oder mittelständischer Unternehmen Zuwendungen auf Kostenbasis gewährt. Die Förderempfänger haben dabei faktisch die Vorschriften des Handels- und Steuerrechts sowie die GoB zu beachten. Dabei werden Kosten als bewerteter Verbrauch von Gütern oder Dienstleistungen im Rahmen der betrieblichen Leistungserstellung verstanden. Maßgeblich für die Ermittlung der Kosten sind vor allem im Bereich der F&E-Förderung des BMBF die relevanten Nebenbestimmungen für Zuwendungen auf Kostenbasis an Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft für F&E-Vorhaben (NKBF 98). Grds. sind die Selbstkosten eines Vorhabens, welche bei wirtschaftlicher Betriebsführung entstehen und durch den Förderempfänger nachgewiesen werden, zuwendungsfähig. Insb. im Bereich der Projektförderung, in dem das Ziel bzw. das Ergebnis eines Vorhabens vorgegeben ist, orientiert sich die wirtschaftliche Betriebsführung am Minimumprinzip, d.h. der Zuwendungszweck soll mit möglichst geringem Mitteleinsatz erreicht werden. Diese Wirtschaftlichkeit einer Betriebsführung gilt es dabei betriebsindividuell unter Rücksichtnahme auf die unternehmerische Entscheidungsfreiheit zu ermitteln.

Bei der Ermittlung der Selbstkosten sind die Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP) anzuwenden. Diese umfassen neben Definitionen von Kostenbegriffen und Normen zur Gewinnermittlung vor allem einen Katalog zu Art und Umfang zuwendungsfähiger Kostenarten sowie die (Mindest-)Gliederung der Kalkulation. Nach den LSP sind grds. sämtliche aufwandsgleiche Grundkostenarten zu berücksichtigen, die in Zusammenhang mit der Leistungserstellung stehen und nicht nach den LSP als kalkulatorische Kosten betrachtet werden. Hierunter fallen Materialkosten (Nr. 11 – 21 LSP), Personalkosten (Nr. 22 – 25 LSP), sonstige Kosten (Nr. 26 – 29 LSP) und Kostensteuern (Nr. 30 LSP). Die Höhe der zuwendungsfähigen Kosten orientiert sich an allgemeinen Grundsätzen der Kostenrechnung: Im Rahmen der Vorkalkulation sind Tagespreise, bei der Nachkalkulation sind Anschaffungspreise anzusetzen. Anders als bei der Anwendung der LSP im Bereich öffentlicher Aufträge hat der Förderempfänger Skontoerträge immer zu berücksichtigen und weiterzugeben. Bezogen auf Personalkosten werden tarifliche oder angemessene vertragliche Löhne und Gehälter sowie entsprechende Sozialaufwendungen als zuwendungsfähiger Umfang angegeben. Vertriebskosten, Gewerbeertragsteuer und Kosten freier F&E werden jedoch nicht anerkannt.

Neben diesen aufwandsgleichen Kosten sehen die LSP auch die Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten vor. Dies sind kalkulatorische Abschreibungen, Zinsen, Wagniskosten, Unternehmerlohn und Gewinn. Die drei letztgenannten kalkulatorischen Kostenarten sind jedoch explizit nicht zuwendungsfähig. Die Ermittlung der kalkulatorischen Abschreibung hat unabhängig von handels- oder steuerbilanziellen Wertansätzen zu erfolgen. Es muss linear zu den Anschaffungs- oder Herstellkosten abgeschrieben werden. Die kalkulatorischen Zinsen werden ungeachtet der tatsächlichen Kapitalstruktur und Fremdkapitalkosten berücksichtigt. Das betriebsnotwendige Kapital als Bemessungsgrundlage der kalkulatorischen Zinsen ergibt sich aus der Summe des betriebsnotwendigen Anlage- und Umlaufvermögens vermindert um das Abzugskapital. Es wird nach Nr. 45 LSP zu fortgeführten Anschaffungs- oder Herstellungskosten bewertet. Der Zinshöchstsatz beträgt nach Nr. 43 LSP i.V.m. VO PR Nr. 4/74 6,5% bzw. im Geltungsbereich der NKBF 98 nur 6%. Die so ermittelten kalkulatorischen Zinsen können im Geltungsbereich der NKBF 98 nach Nr. 4.1 NKBF 98 nur vorhabenanteilig berücksichtigt werden.

Die ermittelten zuwendungsfähigen Kostenarten sind möglichst direkt, d.h. ohne Schlüsselung, auf Kostenstellen, als Einzelkosten zu verteilen. Ist dies nicht möglich, sind die übrigen Kosten als Gemeinkosten mittels adäquater Schlüssel den verschiedenen Kostenstellen zuzurechnen. Eine Kostenstellengliederung ergibt sich indirekt aus der einzuhaltenden Mindestgliederung der Kalkulation nach Nr. 10 LSP. Danach empfiehlt sich eine Einteilung in Material-, Eigenfertigungs-, Fremdfertigungs- und Verwaltungskostenstellen. Für die Kalkulation von Zuwendungen kann der Zuwendungsgeber die genaue Gliederung unter Beachtung der Mindestgliederung nach Nr. 10 LSP vorgeben. Solch eine Vorgabe macht bspw. das BMBF in seinem Merkblatt Vorkalkulation für Zuwendungen – Kostenbasis (AZK 4).

Für die Kalkulation der Selbstkosten sind nun die Kosten im Rahmen einer Kostenträgerrechnung dem zu fördernden F&E-Vorhaben zuzuordnen. Hierbei kommen grds. das Zuschlags- und das Divisionsverfahren sowie Mischformen in Betracht. Gerade F&E-Vorhaben mit ihren individuellen und heterogenen Kostenstrukturen werden regelmäßig über klassische Zuschlagskalkulationen abgerechnet. Im Fall der Gliederung nach AZK 4 werden Gemeinkosten lediglich auf Material- und Eigenfertigungseinzelkosten verrechnet. Zudem können Verwaltungsgemeinkosten auf die Summe der unmittelbaren Vorhabenkosten zugeschlagen werden.

Neben dieser ausführlichen Kalkulation erlauben die Nebenbestimmungen auch die pauschale Ermittlung der Kosten als Bezugsbasis der Höhe einer Zuwendung. Diese Abrechnungsmethode hat der Förderempfänger zu beantragen. Hierbei werden lediglich folgende Einzelkosten angesetzt: Materialkosten, Kosten für Fremdleistungen, Reisekosten, Abschreibungen auf vorhabenspezifische Anlagen und Personalkosten. Dabei werden die Personalkosten aus den steuerpflichtigen Jahresbruttolöhnen abzüglich der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung und möglicher Boni berechnet. Aus diesem Betrag ist mittels Division durch die tatsächlich geleisteten oder vertraglich vereinbarten Jahresstunden ein Stundensatz zu bilden. Dieser Satz ist wiederum mit den durch konkrete Aufschreibung nachzuweisenden, für das Vorhaben geleisteten Stunden zu multiplizieren. Sämtliche weiteren Kosten werden über einen pauschalen Zuschlagssatz von aktuell 120% auf die Personaleinzelkosten abgegolten.

Im Rahmen der Antragstellung hat das Unternehmen die voraussichtlichen Selbstkosten seines F&E-Vorhabens in einer Vorkalkulation darzustellen. Die Höhe der Kosten basiert dabei zwar auf Werten aus der Vergangenheit, jedoch sollen voraussehbare Entwicklungen Berücksichtigung finden. Die Vorkalkulation ist somit mit Unsicherheiten behaftet. Diese Unsicherheit betrifft jedoch hauptsächlich den Antragsteller, da die Vorkalkulation als Höchstbetrag verbindlich ist. Lediglich innerhalb dieses Gesamthöchstbetrages sind Abweichungen in Einzelpositionen möglich. Erhebliche Abweichungen (>20%) bedürfen der Zustimmung des Zuwendungsgebers. Letztlich maßgeblich für die Bestimmung der Höhe der Zuwendung aus den Selbstkosten eines Vorhabens ist sodann die Förderquote, welche durch die relevante Förderrichtlinie oder den Zuwendungsgeber bestimmt wird und zwingend im Zuwendungsbescheid zu nennen ist. Nach den Grundsätzen des BMBF und BMWi wird bei Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft regelmäßig eine Eigenbeteiligung von mindestens 50% gefordert. KMU können u.U. einen höheren Förderanteil erhalten.

Prüfung der Zuwendungen

Bei der Kostenkontrolle erfolgt zunächst regelmäßig eine stichprobenartige Prüfung durch den Projektträger. Nach Ermessen des Projektträgers oder durch automatische Anweisung im Projektförder-Informationssystem wird das Vorhaben einer vertieften Prüfung unterzogen. Im Bereich der Zuwendungen auf Kostenbasis bedeutet dies gerade für Unternehmen, dass eine tiefgehende Prüfung durch die Preisüberwachungsstellen (PÜ) der Bundesländer avisiert wird. Abhängig vom Forschungsschwerpunkt liegt der Anteil der weitergeleiteten Prüfungen zwischen 10% und 40%. Auswahlkriterien für eine Prüfung sind das Fördervolumen, die Bedingungen des Forschungsprogramms (wirtschafts- oder forschungsnah), die Unternehmensgröße, die Prüfungshäufigkeit bei einzelnen Förderempfängern, Beanstandungen aus vorherigen Prüfungen und Abweichungen von der Vorkalkulation. Neben dieser vertieften Kostenkontrolle durch die PÜs finden regelmäßig auch vertiefte Prüfungen durch die Projektträger vor Ort beim Förderempfänger statt.

Für weitere Informationen zu diesem Thema vgl. z.B. auch Hennemann, Steuerung öffentlich geförderter Forschungs- und Entwicklungsprojekte, Wiesbaden 2017, sowie  Hennemann/Hoffjan, in: DB vom 08.09.2017, Heft 36.